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党的十八届三中全会提出要全面深化改革,完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。前不久,中共中央、国务院又做出《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,旨在全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度,促进城乡社区治理体系和治理能力现代化。由此来看,国家治理现代化、基层治理现代化箭在弦上。因此,加快基层治理现代化已刻不容缓。

“红船精神”是中国革命精神之源,是坚持和发展中国特色社会主义的不竭精神动力。基层治理是国家治理的重要基石,基层治理现代化程度直接影响国家治理现代化水平。推进基层治理现代化是一项涉及广大人民群众切身利益的系统工程,需要我们以“红船精神”为引领,从中汲取创新、奋斗和奉献的力量,敢于突破自我,勇于攻坚克难,忠诚为民服务,为新时代基层治理现代化的伟大实践注入强大动力。

党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标,预示着我国改革已进入到通过建立健全系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型,从而实现国家有效治理的新的历史阶段。怎样深刻认识这一新提法、新论断?日前记者采访了教育部长江学者特聘教授、浙江大学公共管理学院常务副院长郁建兴。意蕴深刻意义深远记者:在全面深化改革的总目标中,十八届三中全会提出,推进国家治理体系和治理能力现代化。如何理解这一新提法?郁建兴:十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到前所未有的高度。《决定》指出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。“推进社会领域制度创新,加快形成科学有效的社会治理体制”。发挥社会主义市场经济体制优势,内在地要求“科学的宏观调控,有效的政府治理”。所有这些都表明党和国家在新的发展阶段治理理念与治理模式的转型。这一新提法中最重要也最关键的概念是“治理”。我国的发展与改革事业是一个系统工程和有机整体,只有通过各领域国家制度建设的相互促进、相互协调,才能构筑起一个科学有效的国家治理体系,全面提高国家的治理能力和治理绩效。这一新提法的第一层含义在于“体系”一词,即更加强调“整体推进和重点突破相促进,加强顶层设计和摸着石头过河相结合”。第二层含义在于“现代化”,其重点是“法治化治理”,即建立一个规范化、法治化的国家治理体系,在法治基础上正确处理国家与社会、政府与市场、中央与地方、政府行政与公众参与、经济效率与社会公平等关系,推进政府制度化、程序化地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四项基本职能,建设具有透明性、回应性、责任性和开放性的服务型政府。记者:十八届三中全会《决定》多次提到了国家治理、政府治理、社会治理的概念。从统治、管理到治理的转变,蕴含着哪些深刻含义?对于广大人民群众来说,又意味着什么?郁建兴:“治理”概念兴起于20世纪90年代,它区别于传统的“统治”,强调在公共事务的管理主体方面,不仅包括公共机构和行为者,还包括非公共机构和行为者;在行为方式方面,不仅包括权力或权威,还包括参与、协商、谈判。治理的要点在于多元主体的合作共治,在于所有治理主体通过平等协商达成一致的公共目标及行动方案。从统治、管理到治理的转变,体现出党和国家在执政理念与治国方式上实现了重大思想解放,其蕴含的最深刻含义在于国家与社会关系的重新塑造,即努力激发被行政权力长期压抑的市场活力和社会活力,在公共事务治理中充分尊重市场部门与社会部门的参与主体地位,充分发挥市场机制与社会机制的资源整合与合作治理作用。具体而言,就是从传统的一元单向统治转变为多元合作治理,表现为从传统的封闭式行政决策转变为开放式公共决策,从传统的管控式社会管理转变为强调社会自治和社会协同的社会治理,从传统的政府行政干预微观经济活动转变为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用以及政府弥补市场失灵的作用,等等。对于广大人民群众而言,治理意味着“充分尊重人民群众的主体地位,充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性”,将以制度化、法治化形式落实,其重点是尊重和推进群众自治,规范并促进群众自治组织发展,充分发挥群众组织参与基层社区治理的作用,扩大人民群众有序参与基层民主政治建设。善于借鉴有益经验记者:推进国家治理体系和治理能力现代化,关键在于创新。在创新中,我们能否从现代西方社会治理的经验中得到一些有益的借鉴呢?郁建兴:治理创新主要涵盖了治理目标创新、治理结构创新、治理体制机制创新等三个层面,需要遵循市场化、法治化、公平正义、合作共治、全面正确履行政府职能等原则。西方国家在长期的工业化与城市化进程中,积累了国家治理体系建设与治理能力现代化的丰富经验,特别是20世纪90年代以来“从统治到治理”的实践对我们的启示与借鉴意义更为突出。其中最为重要的经验在于以下两个方面:一方面,科学合理地界定政府职能,促进政府职能转变。就政府与市场关系而言,市场在资源配置中起决定性作用,政府主要发挥弥补市场失灵的功能。这就意味着政府要尽量减少对经济活动的干预,“凡是市场能够有效调节的,政府就应当退出”,避免政府在市场领域的越位和错位。同样,凡是社会能够有效承接的职能,政府也应当尽可能地转移和委托给社会,比如对于具有差异化、多元化、非规模化特征的公共服务,政府采取向社会组织购买服务的模式就更为适宜。这意味着政府不应一味追求公共服务规模的盲目扩大,更不要演变成为全包全揽式的“保姆政府”。另一方面,强化政府的“元治理”职能。治理从根本上说是对市场失灵与政府失灵的双重弥补,但是治理本身也会出现失灵,由此政府的“元治理”功能就显得更加重要。“元治理”是“治理的治理”,它强调政府为治理建立一个系统环境而不是制定具体的计划方案,主要包括:建立并维护治理体系的规则秩序,确保合作共治关系的制度化、程序化和法律化;建立协商对话平台,组织公正透明的决策网络,以便形成统一的治理目标,促进集体行动;建立治理主体间的学习交流网络,深入了解彼此行动理性和认知模式的差异,以促进协作过程中的互相适应、谅解和团结;当多元治理力量对统一的治理目标发生争议或在治理实践中产生利益冲突和行动纠纷时,充当“上诉法庭”,对冲突和纠纷进行协商调解。必须指出,以2008年全球金融危机的爆发为标志,西方国家暴露出了治理体系和治理能力方面的巨大缺陷,这一教训值得我们认真记取。这也意味着当前的国家治理体系和治理能力建设是一项全球性事业。深化改革走在前列记者:推进国家治理体系和治理能力现代化,要求我们全面贯彻落实《决定》精神,及时更新治理理念、深入改革治理体制、丰富完善治理体系、努力提高治理能力。请您结合我省行政体制改革的实际,重点谈谈这个问题。郁建兴:行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。当前我省行政体制改革正如火如荼展开,在全国居于领先地位。我认为,这一改革可以围绕以下几个方面深化:首先,全力推进依法行政,构建行政权力全面监管体系。遵照《决定》要求,推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。可由省级政府牵头,以市县政府为重点,依据现有法律法规,厘清各级政府合法享有的权力,形成条目清晰、内容明确的政府权力清单。在此过程中,注重提高、强化各级政府特别是市县行政机关人员依法行政的意识和能力,将政府部门“法无禁止即可为”的思路转变为“法无授权不可为”,切实提高政府执政、行政行为的合法性。在这方面,三门县积累了宝贵经验,可向全省推广。其次,快速推进行政审批制度改革。实行简政放权,最大限度地减少政府对生产经营活动、一般投资项目和资质资格等的许可、审批,改革企业工商登记制度,不仅有助于促进市场、社会的良性发展,更能从根本上消除权力滥用的可能性。凡是市场自身能够有效调节的领域,行政审批就应当及时取消废止;在需要保留行政审批的领域,尽可能规范简化审批程序,特别是避免行政寻租;进一步将行政审批权限下放到县(市)和乡镇政府,提高审批效率,建成“办事最快”政府。在这方面,上虞于1999年就成立了全国首家行政服务中心,今天我省需要继续走在全国前列。再次,大力推进政府行政的公开化与透明化,特别是推进包括“三公消费”在内的全部行政管理经费的透明化及有效降低。在乡镇政府层面,全面推行预算民主恳谈和参与式预算。在这方面,温岭市积累了比较丰富的实践经验,全省乡镇可以全面推广。在此基础上,再向更高层级政府和部门推广。第四,着力推进政府机构的优化配置,即根据服务型政府的建设要求,围绕政府职能转变优化机构设置,重新理顺和设置政府部门内部的职责权限,清晰制定政府不同部门或机构之间的责任分工,特别是要整合过去分散在不同政府部门的重叠职能,通过机构精简、职能整合来全面提高行政效率、节省行政成本。在这方面,舟山群岛新区开局良好,值得各地借鉴。第五,重构政府间财政关系与职责分工。根据建立事权和支出责任相适应的制度这一原则与目标,重新设计省级及以下政府间的财政关系与职责分工,适当加强省级政府公共服务与社会管理职能的支出责任,并提高省政府一般性财政转移支付的力度。在这方面,我省长期实行省管县体制,在全国具有标杆作用,当前迫切需要深化和完善这一体制。比如说,2010年我省启动27个小城市培育试点,按照“划分税种、核定基数、超收分成、以2010年为基期年,一定三年不变,可设立金库”要求,27个小城市全面建立镇级财政结算体制,其中3个镇建立了金库,试点镇发展实力大为增强。这一改革经验值得推广和深化。(2013-12-13)

www.mgm4858.com ,基层治理现代化的现状

坚持党建统领,以首创精神开创基层治理新格局

基层治理现代化的最大现状是:一是基层管理者认识上的滞后,认为只有经济发展了才能谈得上治理,或者说只要经济实力强了治理问题就会迎刃而解,治理的现代化自然就实现了。二是基层管理者偏向性选择,实行“一切以考核为依据”的选择性治理办法,特别是涉及“一票否决”或是考核占分高的领域,就全力以赴。三是集体行动的组织困扰,基层管理者和基层民众在涉及公共利益和公共事务时,价值取向各异,外部性和“搭便车”现象突出,基层治理的各方主体无法形成协调有效的集体行动。四是基层治理现代化实践与顶层设计的偏离,顶层设计和基层实践中缺少桥梁,导致基层探索与顶层设计不能实现良性互动,甚至反向驱动,使基层治理现代化受到影响。五是基层政府和组织职能不清晰,基层政府职能重点不清晰,往往是大而全,大而不优,责任成为无限责任,导致基层群众无论什么事情都来找政府,给基层工作带来了很大压力,牵扯了基层工作人员太多的精力。

“红船精神”展现了勇立时代潮头、敢于争创一流的锐气、魄力和面对世界发展潮流展现出的前所未有的勇于担当和变革创新精神。当前,在基层自治工作中,碰到诸多体制机制问题,都亟需认真加以研究解决。推进基层治理现代化,必须坚持始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节,打破思维定式,突破体制惯性,不断推进基层治理实践创新和理论创新,确保在思想观念、制度体系等方面走在时代前列。

出现这种现状的主要原因:一是现代治理理念欠缺,偏重于管理和控制,关注物重于关注人。二是现代治理制度不完善,传统的制度没有有效地修复和利用,新的制度尚未成熟和完善。三是治理主体的素质能力有待提高,存在基层组织软弱涣散、凝聚力和行动力不够的问题,还存在基层干部视野狭隘、知识层次和结构难以适应现代化要求的问题。四是顶层设计和基层治理缺乏桥梁,两者不能形成良性互动,导致实际操作困难重重,影响了管理成效。五是基层治理体系现代化有待完善,政府主导、公民参与、社会协同不能实现良性互动,有效体系尚未完全建立和成熟,有待进一步完善。

推进基层党建创新。实现基层治理现代化,党建是关键。推进基层治理现代化,就必须适应基层治理的新变化新要求,切实发挥基层党组织的战斗堡垒作用。增强基层党组织的核心作用,通过党组织对社会组织的政治引领,构建服务基层治理的沟通和协调机制。改进工作机制,对社会组织进行统领整合,实现基层党组织、基层社会管理和基层公共服务的精准化。

基层治理现代化的制约因素

www.mgm4858.com浙江社科网。推进基层治理理念创新。长期以来,基层治理对行政手段依赖较多,调动社会力量参与不够。推进基层治理理念创新,基层政府要变“管理”为“治理”,着力激发社会活力,充分利用现代信息技术手段,提高基层治理科学化水平,使政府从基层治理的单一主体转变为主导力量和兜底保障,构建共建共治共享的基层治理格局。

www.mgm4858.com浙江社科网。一是动力因素。基层管理缺乏动力,主动性不足,积极性、创造性不够,治理基本上是被动式、应付式,基层政府首先考虑的是对上负责问题,主要精力和资源用在完成上级下达的任务上、用在地方经济发展上,忽视本应承担和履行的社会责任。

www.mgm4858.com浙江社科网。推进基层治理体系创新。新形势下,基层治理面临着新矛盾和新问题。推进基层治理体系创新,必须在党的领导下构建新型基层治理体系,实现顶层设计与基层探索良性互动。按照现代化治理的要求,建立和完善一套适合基层治理现代化需要的制度体系,推动基层治理从传统管理向现代治理转变;总结各地群众实践中的好经验好做法,根据区域特点、经济发展水平、人口分布等因素,积极探索基层治理体系的实现形式。

www.mgm4858.com浙江社科网。二是主体因素。不同的基层治理主体能力和素质存在较大差异,不同的参与基层治理的社会组织其能量和效应也存在非均衡性问题,能力大、素质高、能量大、效果好的治理主体无疑容易实现基层治理现代化,反之,则困难大、成效差。

坚定理想信念,以奋斗精神抓实基层治理改革新举措

www.mgm4858.com浙江社科网。三是权威因素。基层治理现代化很大程度上取决包括制度在内的治理体系的现代化和科学化,基层治理的制度体系越完善、越科学,其权威性越大,基层治理的现代化越容易实现。

“红船精神”凸显了党始终站在历史和时代发展前列,为了实现共产主义理想不断实践、不断奋斗、脚踏实地的实干精神。随着各地基层治理改革进入深水区,一些体制机制弊端逐渐显现。推进基层治理现代化,必须不断探索和解决基层治理中出现的新矛盾、新问题,勇于动真碰硬,敢于亮剑出招,以抓铁有痕、踏石留印的作风推动各项工作的落实。

基层治理现代化的对策

坚定不移推动政府职能转变。转变政府职能是实现基层治理现代化的关键环节。必须坚持在党的领导下,切实有效推进各级政府特别是基层政府权力清单制度,明晰政府和市场社会的边界,推动基层政府职能转变落到实处,把主要精力放在群众自治、为群众服务上,为基层社会自治创新创造更广阔的空间,实现基层政府治理与基层社会自治的良性互动。

www.mgm4858.com浙江社科网。提高基层治理者实现基层治理现代化的认识。要通过培训学习、实践锻炼等多种渠道,不断增强基层治理者对实现基层治理现代化的认识,要让他们真正明白“法治”才是长久之策,只有依靠法治才能实现社会的长治久安;要让他们真正懂得只追求GDP的增长目光是短浅的,只关注经济发展而忽视社会发展和人的进步是片面的,要以对人民高度负责的态度,确实解决“为了谁”的问题。

坚持不懈抓好优化资源配置。要尽可能把资源、服务、管理放到基层,使基层有职有权有物,更好为群众提供精准有效的服务和管理。加大向基层倾斜人财物等各类资源的投入力度,实行扁平化和网格化管理,为基层开展工作创造必要的条件,保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。同时,调动和整合城乡社区内部各种治理资源,打通基层治理服务群众的“最后一公里”。

实现顶层设计与基层探索良性互动。不仅需要发挥好顶层设计和基层实践各自的作用,更需要在两者之间架起桥梁,实现良性互动,更好地推进改革的深化和前行,不断取得新的更大成效。一些顶层设计还需进一步加大调研力度,反复征求包括基层在内的社会各界意见,充分吸收各方面有益意见,并进行科学论证和评估,在进行一定范围试验的基础上,组织实施和推广。

积极稳妥发展各类社会组织。社会组织是基层治理的重要主体之一,是社会自我管理、自我服务和利益表达的组织化形式。积极发挥社会组织作用,必须要推动社会治理重心向基层下移,实现政府治理和社会调节、群众自治良性互动。完善社会组织融入基层治理的顶层设计,鼓励把培育发展各类社会组织纳入经济社会发展战略;加大政府对社会组织的支持力度,探索运用市场化手段向社会组织购买服务;引导和规范社会组织健康成长,推动社会组织建立健全内部管理制度,提升社会组织融入基层治理的专业能力。

提升治理主体的素质。基层政府及其治理者要通过不断学习和实践,更新基层治理的基本理念,一切制度安排和治理行为坚持依法办事,始终维护法律权威,强化治理能力,增强组织凝聚力和行动力。社会组织以及新成长的“两新组织”,要不断增强参与基层治理的意识、能力和水平。对基层民众要多渠道、多方式进行教育,培育公共精神,培养公民的社会责任感、合作精神和自我管理能力,使每个公民具备参与社会治理的强烈愿望和相应能力。

坚守初心使命,以奉献精神维护好广大群众的根本利益

建立和完善治理制度体系。要按照现代化治理的要求,结合基层治理实际,照顾各个主体利益,不断探索建立一套适合基层治理现代化需要的制度体系。一是通过设立权力正面清单和负面清单形式,明确基层政府和多元社会主体的权力及权利边界;二是改革现行考核和任务分解机制,更加重视基层政府权力运行的规范性和依法治理的能力;三是制定和实施适用于基层公共事务合作治理的流程体系,使基层治理的目标、过程和结果清晰明确,使工作责任可跟踪、可追溯。

“红船精神”彰显了马克思主义政党为共产主义崇高事业和最广大人民群众的根本利益而不懈努力的性质和宗旨。基层工作复杂多变,不平衡不充分的发展局面要求我们发挥执政为民的主动性和创造性,牢牢把握人民这一主体,大胆探索、开拓创新,少走弯路、不走邪路。推进基层治理现代化,必须坚守初心和使命,把人民群众作为改革和基层治理的依靠力量,始终做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

实行基层治理的透明化。基层治理的透明化水平是判断基层治理现代化的重要指标。基层治理要不断实现透明化,建立健全基层公共事务信息共享机制。因为透明化的信息能够确保基层民众的声音能够顺利地发出来。为此,只有建立使基层公共事务治理过程透明化的信息共享机制,才能有效解决基层治理多元社会主体参与的广度深度和有效性问题。信息的获得是群众参与基层治理的重要一步,群众获取信息后,就要有效利用这些信息去提高公共事务治理程序和政府权力运行的公正性和责任性。

强化宗旨意识。坚持以人民为中心,以解决基层群众实际问题为出发点和落脚点,进一步深化“最多跑一次”改革,整合职能相近、职责交叉和协作密切的日常管理部门和服务事务,推进行政执法、环境保护、安全管理等民生服务下沉,方便群众办事。同时,充分运用“互联网+政务服务”和大数据等信息技术,打破部门壁垒和“信息孤岛”,增强信息开放度和透明度,提高基层治理者响应群众诉求和为民服务的能力。

加强基层组织建设。加强基层组织建设,为推进基层治理现代化拓展新的空间。基层党组织应适用基层治理的新变化新要求,深化改革、积极创新,更好地发挥战斗堡垒作用,以党建工作科学化推动基层治理规范化。加强和改善党对基层治理现代化的领导。

发动多方力量共同参与。坚持和发展“枫桥经验”,将共建、共治、共享的治理格局及理念融入基层社会治理实践,通过培育基层社会组织、引导驻地机关和企事业单位、其他社会力量和市场主体参与共治等方式,共同开展纠纷调解、健康养老等活动。同时,完善政府与群众协商互动的事项、方式、程序和手段,形成政府主导、公众参与、社会协同的基层治理良好局面,真正实现基层治理“矛盾不上交,平安不出事,服务不缺位”。

推进基层治理法治化。基层法治建设,是依法治国方略在基层的具体实践。推进基层治理法治化是维护人民群众合法权益的重要手段。当前,社会结构和利益结构深刻调整,城乡制度结构加速转型,城乡基层关系日益复杂。根据社会经济发展的趋势,要适时修改和制定出台有关法律法规,构建完善的基层治理法律体系,使基层治理有法可依,广大群众有序参与。强化基层法治队伍建设,构建重心下移、力量下沉的法治工作机制,实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。

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