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解决能源供需问题要着眼长远

来源:原创     发布时间: 2021/12/31 9:43:47

  9月以来,包括东北三省在内的多个省份实施了有序用电,引发各方的广泛关注。国家电网有限企业等电力央企采取了一系列积极主动的举措,供电紧张形势趋于缓解,但此次事件的发生仍值得深思。

  从政府部门、能源企业与社会媒体的回应与分析来看,目前比较客观的原因大抵包含以下三点:一是电煤库存与燃气供给偏紧,价格上涨,导致发电企业成本上升,煤电机组出力和持续性不足;二是在消纳新能源发电的过程中,由于新能源波动性、间歇性特点,导致全网新能源出力较小,加剧了电力供需紧张形势;三是部分省份为完成能耗“双控”目标进行了“一刀切”式的限产和“运动式”减碳。

  上述原因虽然能够对当前能源供需紧张形势直观地进行说明,但在我国努力实现碳达峰、碳中和目标,加快构建以新能源为主体的新型电力系统的背景下,突然集中出现大规模能源供需紧张的形势,一些问题需要引起注意。

  不同主体之间复杂的利益冲突需要引起注意

  碳达峰、碳中和是对我国能源行业乃至社会经济生产关系和利益格局进行的一次重大调整。调整过程中必然暴露出各主体之间复杂的利益冲突。

  中央与地方之间:克服经济转型期的阵痛,坚定不移地走高质量发展之路是大家的唯一出路。减碳与产业升级作为国家既定政策,实现此目标不应附加任何条件。当前所面临的困局应当倒逼社会顺势前进,而不能逆势回走。地方更应当保持定力,用壮士断腕的决心提高经济发展质量,淘汰落后产能。此次限电问题集中爆发,一方面是因为部分地方对能耗“双控”的认识不全面,出于短期政绩的考虑在政策上选择简单实行,导致政策实行出现偏差。另一方面,也不排除个别地方通过各种办法,借机向中央争取更大的减碳空间与发展利益。因此,决不能因地方多元利益诉求干扰全国经济转型的决心,要实现“全国一盘棋”。

  地方与地方之间:时至今日,协调地方之间的发展利益问题已经刻不容缓。我国能源生产与消费存在空间上的不平衡是客观存在的。长期以来,为了弥合这种不平衡,我国推行了“西电东送”等多项政策推动能源资源从富集地区向消费地区输送。但是,由于市场机制不健全,能源商品属性不明确,依靠政策既不能完全疏导能源送出地生态环境与资源消耗的成本,也不能满足发展利益需求,导致能源送出省份缺少向能源消费省份输送能源的积极性,不同程度地存在地方利益保护主义。此次限电事件集中爆发虽然直接由煤电缺口引起,各省真实情况不得而知,但也不排除个别地方会因保护主义的消极心态夸大事实,以防止后续因上级政策施压而承担过多责任义务,触及本地区利益。这也在一定程度上加剧了地区之间的不平衡。

  新能源与传统能源之间:立足煤炭作为我国主体能源的基础事实,客观认识不同能源品种之间的互补关系。能源安全来源于不同能源之间的梯次利用与相互补充,单一的能源结构难以形成稳定的能源供给格局。在当前减碳的政策形势下,“新能源优先”一定程度上被用不恰当方式渲染为一种“政治正确”,煤炭行业“动辄得咎”,各地对能源品种的转换和退出煤电存在过激、过急、过快的情形,导致煤炭行业发展面临极大困难。

  但是,从当前的能源发展阶段看,煤电依然是电力系统安全稳定运行的根本支撑,其他发电方式替代煤电还需要一个“先立后破”的过程。新能源与煤炭行业发展利益的过度不平衡,会使不同能源品种之间的关系更加割裂,不利于形成相互补充、相互替代的稳定的能源供需格局,进而对我国能源安全稳定与转型发展产生负面作用。

  能源行业与其他行业之间:此次限电事件广受社会舆论关注,不仅对人民群众的正常生活和社会经济秩序产生影响,更是引发了社会公众对长期以来电力投资有效性的质疑。社会资源具有有限性,在推进碳达峰、碳中和背景下,大量社会资本被用于能源转型与新能源发展相关的产业投资,一定程度上会影响其他行业发展资源的充裕程度。但在社会资源的“高投入”与“限电”所表现出的“低回报”对比之间,其他行业对能源发展的优先性会产生质疑。若能源供需紧张问题长时间得不到解决,甚至常态化影响民生,必然会引发更多反对的声音,对国家能源转型与新技术的持续投入产生更大阻力。届时,能源行业发展利益与其他行业发展利益之间发展不平衡的矛盾会更加激化,使能源转型的决策左右为难。

  着眼长远,要抓住“一个根本、两个出发点”

  解决能源供需问题,短期内需要采取应急措施保障基本供应,着眼长远则需要抓住“一个根本、两个出发点”。一个根本是保障民生;两个出发点,一是市场,一是法治。

  保障民生是根本。在我国当前的发展环境下,任何社会变革都不能以牺牲民生作为代价,安全稳定的能源供给既是民生的基本保障,也是以人民为中心发展理念下最大的政治。

  不断完善市场机制,提升能源依法治理水平。关于回归能源商品属性、健全能源价格机制、理顺能源品种和区域间的成本补偿机制等问题已在业内讨论不少,但市场经济必然是法治经济,在高度重视能源市场发展的同时,对能源法治的重视也刻不容缓。当前,在缺乏能源上位法的情况下,能源立法稳定性不足,市场主体权利义务边界不明确,监管部门执法裁量空间较大,导致政策制定与监管行为频繁,存在一定的“随意性”。能源法治水平不足让市场主体感到无所适从,一定程度上增加了不少社会矛盾。长远来看,在能源治理过程运用法治思维与法治方法将是缓和各方利益冲突的有效手段。一方面,通过民主立法的方式在各方利益主体有效协商的前提下稳定能源投资主体的利益秩序,保障市场的有序运行与良性健康发展,可以收“定分止争”之效;另一方面,推动监管部门依法行政,审慎行使监管权力,减少政策的不可预期性。这对提升能源监管部门的社会公信力具有重要积极作用,是推动能源转型的重要保障。

  (编辑:朱文浩国网能源研究院管理咨询研究所)